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改革需要强有力的中央主导

2018-10-30 11:57:30

改革需要强有力的中央主导

2013年12月30日,中共中央政治局会议决定由习近平担任中央全面深化改革领导小组组长。该小组负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,主要职责是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案,以及统一部署全国性重大改革等。其实,自11月的十八届三中全会描绘出途径改革新蓝图,并决定成立全面深化改革领导小组以来,各界对更快更好更深入的改革寄予厚望。

中央全面深化改革领导小组的成立,对于进一步推进改革非常重要。中国实行改革开放30多年至今,改革的航船行驶到了一个浅滩,进入了某种瓶颈状态。

首先,各个部门、领域、行业内部的那些易于改革的方面,都取得了或多或少的成绩,但如何从整体上让各方面的改革相互协调和促进、齐头并进,却成为当前的难题,因为有的具体领域内部的改革因为遭遇体制性问题的掣肘而有名无实,或者违背改革的初衷,所以以顶层设计来统一规划和系统性地推动改革进程已经迫在眉睫。

其次,在改革过程中形成了一些新的既得利益群体,要突破其阻挠实现一种升级版的改革,也需要中央政府强大的政治意愿与领导力。改革领导小组既可成为一个协调机制,也可成为凝聚改革动力的发动机,同时确保中央的权威得到执行,政令畅通。

近年来,“顶层设计”的呼声越来越高。这个词从一个建筑工程学专业术语演变为风靡一时的改革话语,很值得玩味,其主要原因是,人们越来越认识到了一直以来的“摸着石头过河”的改革路径存在的种种问题。经过了早期的探索和尝试后,当前的改革已经进入了越来越“没有石头可摸”的深水区,这就意味着要主动性地去开辟新道路,而不能只靠过去的经验和“能逮住老鼠”的实用性。现在没有可摸的“石头”,或者它们深藏于水面之下,就需要想其他办法,就像李克强所说的“再深的水我们也得蹚”。这显然意味着不能再停留在过去零散碎片化、部门化和基层化的改革格局上了,需要把基层自发的改革试验同上层有意识的改革规划结合起来,把“摸着石头过河”和“顶层设计”有机地结合起来。

显然,顶层设计不能被神化。顶层设计不能够代替甚至否定自发演进的必要性,也不能误以为,只要有了顶层设计一切问题就都可以迎刃而解,这只能让我们回到过去那种指令性计划的老路上去。顶层设计的主要意义应当是对迄今为止散乱无章的改革态势的一种纠偏,要旨在于为地方自发探索提供一个大方向,同时创造一个宽松的大环境,而部门、地方在执行中央的改革规划时,中央要为其配备充足的财力物力,并以法治化和动态博弈的方式处理双方的关系,实现上层与基层改革动力的合理互动,实现“自上而下”与“自下而上”两种路径之间的辩证统一。强调中央顶层规划的主要着眼点是行政体制自身的改革,理顺政府体制和发挥行政效率,其含义不能被替代为政府侵占社会空间,或者压抑基层的创造性。

推进改革必然需要一个有效有活力的市场,这一点想必无人质疑。但另一方面,推进改革也必定需要一个强有力的政府,这也是中国作为转型国家的必然需求。要让“强市场”和“强政府”相得益彰,重要的就是完善对权力的监督机制。而一个很重要的方面就是要遏制部门利益。近年来,政府公共权力的异化和部门利益的越俎代庖,已经构成了对未来改革的严重威胁,这常常被总结为“公共权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化、个人利益政策化”的倾向。

部门利益的异化使部门在决策时只考虑本身的利益得失,偏离政府决策的公共性质,不能公平地依法提供完善的公共物品,而只是关注自身权力的膨胀,进而与其他政府部门争权夺利,在需要承担的问题上则相互推诿。西方经济学中的公共选择理论,就是从政府机构和官员的行为也符合“经济人”假设这个前提出发去研究的。当这些具有自利性质的行政机构相互勾连交织起来之后,就形成政府体系内部的条块分割化,来自层的改革决策在复杂的科层体系中被一步步地阻滞、弱化,而行政机构本身在这个过程中变得愈加膨胀而尾大不掉,官员寻租倾向更强,行政效率变得更低。部门利益还越来越多地通过“部门立法”来绑架公共部门,即自身成为自身的法官,通过大量制定行政法规、规章来为本部门揽财、揽权。狭隘的部门利益已经成为制约行政体制改革乃至整体改革的顽疾之一。2013年实施的“大部制”改革在很大程度上只是中央机构增减撤并的排列组合,未能从根本上打破这一局面。这个未完成的使命需要通过彻底地转变政府职能来完成。

改革当然是个下放权力和发挥地方积极性创造性的过程,这是一方面,但另一方面,从中央决策角度考虑,改革也应该是一个树立和维护中央权威、展现政治领导力和执行力的过程。没有一个统一的改革领导小组的权威,各种利益就难以得到调和,也难以实现够高效的决策,从而就导致改革的持续停滞。在一定程度上,这是过去十多年来发生的事实。

曾经的经济体制改革委员会(“体改委”)1998年被弱化、2003年被撤销,近年来引起了种种怀旧,不少人认为这影响了改革动力,导致进入新世纪之后的改革变得停滞甚至倒退。而今天改革领导小组的成立在一定程度上是试图恢复体改委的功能,如果有效实现,可确保中央的大政策和方向得到贯彻。在中国转型、利益多元化但公民社会及社会监督机制都不发达的情况下,的确有必要通过这样的顶层设计组织来遏制利益集团对改革进程的绑架,维护基本的改革秩序,避免社会财富、社会意识等方面的两极分化和社会溃裂风险,合理地管控充满风险的转型进程。

(作者为财经媒体人)

中国体制改革机构沿革回顾

●1979年 成立经济体制改革小组

7月2日,成立经济体制研究小组。不久,小组提出设想:采取经济办法、通过经济组织管理经济,实行计划调节与市场调节相结合,在国家计划指导下扩大企业自主权。

●1980年 “体改办”诞生

5月8日,成立国务院体制改革办公室。直属国务院的办事机构,不在政府序列中。负责制定改革的总体规划,协调各方面的改革工作。

●1982年 专司改革的“体改委”

5月4日,国家经济体制改革委员会正式成立。体改委曾是中国政府组成部门中位高权重的,与当时的国家计委和国家经委并列,专司改革设计和协调,但其机构的“高配”特性,又使得体改委的领导级别高于后两者,因为体改委的主任除个别时期外,均由时任总理兼任。

●1984年 加快城市经济体制改革

4月份,体改委在常州召开城市经济体制改革座谈会。肯定了沙市、常州、重庆等市的实践,要求:加快城市经济体制改革试点的步伐;简政放权,搞活企业;开放市场,搞活流通。

●1985年 从“计划”向“市场”转型

“巴山轮会议”又称为“宏观经济管理国际讨论会”。这是次引进西方经济学,这是从计划经济向市场经济转型的思想启蒙,也把焦点集中在了政府——市场——企业上,为1987年十三大提出“国家调节市场,市场引导企业”的方针作了理论准备。

●1993年 社会主义市场经济体制的确定

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的颁布,中国才真正开始市场经济的发展。应该说,这一重大的历史时刻的到来与体改委不断进行经济体制改革的理论研究,不断推动的改革探索密不可分。

●1998年 “体改委”降格为“体改办”

3月10日,国家体改委改为高层议事机构,设立国务院经济体制改革办公室,作为国家体改委的办事机构。体改办的成立标志着体改委从此退出政府内阁组成序列。随后五年体改办主要做国务院交办的调研项目。

●2003年 成立国家发改委

体改办与国家发展计划委员会合并,成立国家发改委。其中,经济体制综合改革司专门负责改革。

●2013年 成立“全面深化改革领导小组”

十八届三中全会提出成立“全面深化改革领导小组”。12月30日,中共中央政治局会议决定由习近平担任中央全面深化改革领导小组组长。

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